Intervista al dottor Carlo Zarmati sulla legge contro la ludopatia della Regione Piemonte

Stefania Di Bartolo
Quali sono i punti di forza della legge contro la ludopatia della Regione Piemonte? Ci sono degli aspetti innovativi?
I punti di maggior rilievo della legge sono:
• la chiara finalità di intervento a tutela della salute pubblica e, in particolare, delle fasce più deboli e vulnerabili della popolazione;
• il riconoscere la competenza dei comuni a normare e limitare gli orari di esercizio del gioco, nell’ambito “delle esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica”, prevedendo la emanazione, per ogni comune, di un regolamento riguardante gli orari di esercizio con almeno tre ore di sospensione delle attività di gioco nell’arco dell’orario di apertura.

Tale riconoscimento è particolarmente importante in Piemonte. Il comune di Verbania, infatti, tra i primi a deliberare un regolamento limitativo dell’orario di esercizio dei locali che ospitano apparecchi per il gioco, è stato oggetto di ricorso, presso il TAR, da parte degli esercenti. La delibera comunale aveva come principale finalità la tutela della sicurezza urbana, attività che il Tribunale non ha riconosciuto di competenza comunale, rientrando tra i compiti specifici dello Stato e condannando il comune stesso ad un pesante risarcimento dei danni causati agli esercenti. La sentenza del TAR ha avuto come effetto quello di bloccare tutte le iniziative comunali volte a produrre regolamenti sugli esercizi che ospitano apparecchi per il gioco, fino all’iniziativa del comune di Rivoli che motivava il regolamento sugli orari di esercizio con la tutela dei soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili e quindi con le competenze del comune riguardanti la salute pubblica. I ricorsi promossi, da parte degli esercenti, hanno determinato, in ultimo, il coinvolgimento della Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 220 del 18 luglio 2014, dichiarava inammissibili i ricorsi e riconosceva che la legislazione vigente (in particolare il comma 7 dell’art. 50 del TUEL) fornisce fondamento al potere del sindaco di prendere iniziative per arginare la patologia da gioco.
Quanto sopra indica come sia pervasivo il conflitto di interessi dello Stato che attraverso i Monopoli ha l’esclusiva competenza di regolazione dei giochi, ha a bilancio le entrate fiscali derivanti dal gioco, entrate che tenta di aumentare di anno in anno, e contemporaneamente ha la competenza sulla salute dei cittadini in termini di tutela diretta e indiretta attraverso le istituzioni periferiche.
Era quindi necessario dare una cornice normativa che tutelasse i Comuni, riconoscendo loro la competenza e anche il dovere di regolamentare gli esercizi che ospitano attività di gioco per il potenziale di rischio che esse determinano nella popolazione, sgombrando il campo dal pericolo di pesanti risarcimenti per mancati introiti, come accaduto a Verbania, e la legge regionale è apparsa lo strumento più idoneo.

Importanti sono gli interventi di formazione ed aggiornamento previsti ed obbligatori per i gestori e il personale operante nelle sale gioco, nelle sale scommesse e per gli esercenti che gestiscono apparecchi per il gioco, volti a sensibilizzare i gestori sui rischi di patologia, a riconoscerne i segni, ad indirizzare la persona ai luoghi di consulenza sociale e finanziaria (che si vorrebbe promuovere con i comuni) e di cura. È il tentativo di stabilire un ponte con una “controparte”, di portarla su un terreno di collaborazione rispetto ai rischi di maggior degrado del loro contesto di attività, favorendo una situazione di contenimento dei rischi maggiori e di individuazione di percorsi protettivi per i soggetti più vulnerabili.
Al fine di tutelare categorie di soggetti potenzialmente più a rischio, la collocazione di apparecchi per il gioco è vietata ad una distanza inferiore a 300 metri per i comuni con meno di cinquemila abitanti e 500 metri per i comuni con più di cinquemila abitanti rispetto a luoghi sensibili quali istituti scolastici, impianti sportivi, luoghi di culto, ospedali e strutture socio-sanitarie, istituti di credito e sportelli bancomat, esercizi di compravendita di oggetti preziosi ed oro usati, stazioni ferroviarie, ecc.

Tra gli aspetti innovativi della legge vi sono gli interventi di supporto amministrativo da parte della Regione, per i Comuni in caso di avvio di azioni legali su tematiche legate al gioco. Questo a rinforzo della tutela dell’azione regolatoria dei Comuni, ma anche per togliere alibi alle amministrazioni più “pigre” e meno motivate ad intervenire in modo attivo.
La formulazione stessa della legge è un fatto importante, indica la reazione istituzionale, a livello regionale, di fronte ad un fenomeno che sta acquisendo un andamento incontrollato, che ha portato l’Italia da ultimo paese d’Europa per gioco pro capite, al primo posto, con un coinvolgimento di categorie che mai prima erano state sfiorate dal fenomeno: casalinghe, pensionati, operai, studenti ecc., con lo Stato che fatica ad essere coerente con il suo mandato, esplicito, di perseguire l’obiettivo di promuovere politiche utili a ridurre l’effetto nocivo sul benessere individuale e sociale del gioco d’azzardo. Sarebbe utile che lo Stato promuovesse un riordino di tutto il settore, che abbia la finalità esplicita di contenimento di un fenomeno che va messo sotto controllo e di cui vanno progressivamente ridotti gli effetti più distruttivi, assegnando ruoli coerenti agli attori in campo, in particolare allo Stato stesso, al sistema socio-sanitario, agli enti locali e all’industria del gioco che dovrà adeguarsi alle norme entrando nell’ottica di ridimensionare un’espansione che è stata vertiginosa negli ultimi 15 anni, che non produce alcuna crescita dell’economia reale del paese (circa 90 miliardi l’anno sono sequestrati dai comportamenti di gioco, tolti all’economia produttiva), favorendo l’indebitamento di larghi strati della popolazione. Perché ciò accada, lo Stato deve uscire dalla sua dipendenza dalle entrate del gioco d’azzardo, diminuendo progressivamente la voce a bilancio di circa 9 miliardi attuali, sostituendola con entrate più compatibili con il benessere sociale.
Sul piano professionale qual è il modello di riferimento a cui ci si ispira in questo tentativo di lottare contro la dipendenza da gioco?
In questi ultimi anni il Dipartimento delle Dipendenze che dirigevo ha sviluppato una buona collaborazione con Alea, associazione per lo studio del gioco d’azzardo e dei comportamenti a rischio, che ha in Daniela Capitanucci uno dei suoi maggiori esponenti. Con Alea abbiamo sviluppato un percorso formativo per gli operatori, condividendo una lettura multifattoriale non solo del fenomeno del gambling, ma delle caratteristiche dell’intervento, che deve prendere in considerazione gli aspetti clinici, ma deve organizzare le risposte agli aspetti finanziari, legali e sociali, che coinvolgono in maniera drammatica il paziente e i suoi familiari.
Perché questo sia possibile il Servizio Pubblico deve essere parte o centro propulsore di una rete che vede collegati gli Enti Locali, i Consorzi Socio-Assistenziali e gli Ordini Professionali (avvocati, commercialisti).
Prima che lasciassi il Dipartimento, si è tracciato un accordo che prevede l’apertura di sportelli di consulenza legale e finanziaria, rivolti alla popolazione, presso i principali comuni del territorio dell’ASL, con la disponibilità degli ordini professionali (avvocati e commercialisti) a collaborare con stagisti e tirocinanti, al fine di costruire percorsi integrati che rendano possibile l’uscita dal problema, affrontando in modo coordinato e strategico le criticità presenti nella singola situazione.
Quanto sopra per evitare che il lavoro e gli sforzi prodotti in un ambito specifico, ad es. clinico, vengano vanificati dall’evolvere negativo dei problemi negli altri aspetti critici, se questi non trovano risposta in un intervento coordinato.
Quali sono stati i passaggi fondamentali nella costruzione di questa proposta di legge? Siete partiti dalla tua/vostra esperienza di lavoro nel SERT? A chi vi siete rivolti? Con che rapporti?
La proposta di legge regionale nasce all’interno delle attività del “Tavolo per l’emergenza del gioco d’azzardo” costituito, a luglio 2013, dal Dipartimento Dipendenze dell’ASL TO4 (ASL nata nel 2008 dall’accorpamento delle ASL di Ivrea, Chivasso e Ciriè con il territorio più vasto del Piemonte ed una popolazione di oltre 500.000 abitanti), dai maggiori Comuni del territorio dell’ASL: Ivrea, Chivasso, Ciriè, Settimo Torinese e dall’associazione “Libera”.
Il Tavolo è nato da una proposta del Dipartimento Dipendenze ai maggiori comuni dell’ASL, che è partito dalla considerazione che l’imponente crescita del gioco d’azzardo in Italia dal 2000 in poi, con un passaggio da 14 miliardi di spesa per gioco ai circa 90 miliardi attuali, determina conseguenze sociali e sanitarie che ricadono principalmente sugli Enti Locali e sul SSN oltre che sui singoli individui e sulle loro famiglie (per ogni giocatore problematico ci sono in media quattro persone che subiscono gli effetti del comportamento patologico) e, rispetto a questa emergenza era importante che Comuni e Servizi sanitari si dotassero di strumenti che riducessero l’offerta di gioco e promuovessero attività di contrasto alla cultura del rischio.
Il Tavolo si è mosso da subito in modo molto concreto dandosi come primi obiettivi, all’interno delle aree di comune competenza:
• l’organizzazione e la realizzazione degli interventi di informazione e prevenzione da proporre nelle scuole e per la popolazione, superando le singole iniziative locali che determinavano spesso doppioni e spreco di risorse;
• la valutazione della normativa vigente e delle iniziative prese da altri Enti Locali in Piemonte e in Italia al fine di costruire un percorso che desse ai Comuni la competenza e la possibilità concreta di entrare nel merito delle autorizzazioni e delle modalità di esercizio delle sale giochi e delle attività che ospitano apparecchi per il gioco: avere la possibilità di incidere sull’offerta significa incidere sul fenomeno! L’ipotesi di lavorare per una legge regionale è apparsa fin dai primi incontri come la strada maestra.

Il Tavolo è stato attento ad attuare alcuni passaggi formali e simbolici che ne strutturassero l’esistenza e ne rafforzassero il mandato.
L’iniziativa è stata presentata dal Presidente dell’Assemblea dei Sindaci dell’ASL all’Assemblea stessa che l’ha approvata.
L’ASL ha deliberato la costituzione del Tavolo e la sua composizione.
La composizione, per quanto riguarda i Comuni, ha previsto la presenza degli Assessori alla sicurezza sociale oltre ai funzionari competenti. La presenza degli Assessori è stata richiesta e “curata” perché fosse reale e continuativa, facendo riunioni non frequenti, ma molto operative, in modo da giustificare l’impegno. Il fatto che gli Assessori fossero parte attiva è stato un aspetto importante per i lavori del Tavolo, ma soprattutto per la sensibilizzazione che ha accompagnato la presentazione della bozza legislativa a livello regionale.
La bozza è stata redatta dai funzionari, in base alle indicazioni del Tavolo e presentata in Regione come proposta legislativa inoltrata da cinque comuni. La proposta di almeno cinque Comuni rende obbligatoria, nella Regione Piemonte, la discussione della stessa; in realtà l’Assessorato alla sanità ha fatto sua la proposta che a maggio 2016 è stata deliberata.
Quanta influenza ha avuto la tua competenza di psicoterapeuta sistemico nel lavoro che hai portato avanti dirigendo un servizio per le dipendenze?
Avere una formazione di psicoterapeuta sistemico è stato molto importante.
Mi ha permesso di avere una visione complessiva del contesto e delle criticità in cui è nato il Dipartimento, costituito da 3 Strutture Complesse ciascuna con il suo Direttore, confluite nel Dipartimento a seguito dell’accorpamento di 3 ASL, Servizi che non avevano avuto alcuna consuetudine di relazioni professionali nel periodo precedente, ma costituivano un insieme di grandi dimensioni con oltre 100 operatori e 12 sedi ambulatoriali in un territorio molto vasto.
È stato sicuramente utile guardare all’impostazione del lavoro in termini di passaggi progressivi e di “ciclo vitale”, all’inizio è stato importante creare un percorso che partisse da un atto fondativo e sviluppasse un cammino in cui ciascun operatore, pur mantenendo un’appartenenza al proprio Servizio entrasse a far parte di un contesto più grande, che aveva compiti e iniziative diverse con ruoli nuovi da quelli ricoperti nel proprio Servizio.
Accanto, e prima di questo, è stato indispensabile creare una prassi operativa tra me, come Direttore di Dipartimento, e gli altri due Direttori di Struttura; l’obiettivo è stato creare una buona alleanza sul piano delle scelte e degli obiettivi di servizio, in modo da lasciare sullo sfondo gli aspetti relazionali potenzialmente disturbanti (paura di vedere sminuito il proprio ruolo, ansie di protagonismo, tentazioni di triangolazioni più o meno perverse, mantenimento della autorevolezza davanti agli operatori del proprio Servizio…). Debbo dire che la proposta, in termini operativi, è stata accolta in modo positivo, è stata colta l’opportunità di prendere iniziative di maggior respiro e originalità che l’organizzazione di maggiori dimensioni permetteva e di fronte agli operatori ci si è mossi sempre in termini di condivisione e pari dignità. Gli aspetti competitivi, tra Servizi, che inevitabilmente, a momenti, emergevano, venivano accolti cogliendo ciò che di utile c’era nelle esperienze precedenti, inserendole in una articolazione più ampia e complessa.
L’atto fondativo è stata la nascita di Gruppi di Lavoro dipartimentali, che avevano il compito di individuare le attività da inserire nel Piano Locale delle Dipendenze che la Regione aveva chiesto a ciascun Dipartimento. I Gruppi di Lavoro sono stati: quello sulla Residenzialità, con i rappresentanti delle 5 comunità terapeutiche del territorio; quello sugli interventi di Prevenzione ed Attività Extra-ambulatoriali, che oltre a gestire le attività infopreventive e di Riduzione del Danno ha coordinato il progetto di monitoraggio sugli stili di consumo presso i rave-party e gli altri eventi del loisir notturno giovanile, progetto prima regionale, poi nazionale e poi europeo per quanto riguarda l’analisi delle sostanze; quello sull’Alcologia, che riunisce i coordinatori dei 3 Servizi di Alcologia; quello sugli Inserimenti sociali e lavorativi, che coordina le iniziative presenti nei 3 Servizi e partecipa alle attività regionali; quello sul Tabagismo.
Questi Gruppi durano da sei anni. Se vogliamo mantenere una chiave di lettura in termini di ciclo vitale, possiamo individuare:
• una fase iniziale di costruzione di Identità;
• una fase di Stabilizzazione, con la conferma delle attività, dei ruoli acquisiti nella suddivisione del lavoro da parte di ciascun operatore e di riconoscimento reciproco delle nuove responsabilità assunte;
• una fase di Proposta ed Evoluzione, con la proiezione delle attività ad un momento successivo e la capacità di progettare uno sviluppo delle iniziative in funzione della evoluzione dei fenomeni che nel nostro settore è particolarmente veloce e acquista caratteristiche molto differenziate.
E nella preparazione e nella attuazione di questa legge?
Sicuramente il concetto di “rete” che ha dato vita alla proposta del Tavolo con gli Enti Locali ha permesso che il lavoro si sviluppasse nella direzione non delle differenze di mandato e collocazione istituzionale di ciascun ente, ma in quella di una complementarietà che realizzasse una strategia di intervento utilizzando al meglio le risorse e le competenze presenti.
La legge regionale non è stata l’unica iniziativa, ma è stata sicuramente quella più innovativa, che ha dato la concreta consapevolezza dell’utilità di superare confini istituzionali e di trovare soluzioni complesse (non complicate) per problemi che si sviluppano su più dimensioni in modo multifattoriale.
È vero che hai deciso di andare in pensione? Che farai ora? Che progetti hai per il tuo futuro?
Sono già andato in pensione, a maggio u.s., devo dire con dispiacere, perché l’esperienza maturata in questi anni è stata molto interessante dal punto di vista professionale, confermandomi nell’idea che in un settore come il nostro, impegnativo dal punto di vista personale ed emotivo per gli operatori, un’attività lavorativa intensa, ma sorretta da una forte motivazione e con un livello qualitativo che cerca costantemente di essere all’altezza delle difficoltà che la realtà propone, non determina un aumento dello stress e della pressione, ma dà un senso di compiuta capacità professionale e di rinnovato interesse per il proprio lavoro (i casi di burn-out sono stati rarissimi). Ad esempio, gli operatori che partecipano alle uscite esterne nei rave-party, su base volontaria, si sobbarcano turni di 12 ore continuative, comprese le notti, in condizioni pesanti da un punto di vista fisico, ma in loro prevale, sicuramente, l’interesse per un’esperienza nuova, probabilmente unica in Italia per dimensioni e continuità e l’opportunità di una maggiore conoscenza del fenomeno che permette di dare risposte professionali più adeguate.
Ora riprendo la collaborazione con il Centro di Terapia Familiare di Torino, di cui sono didatta e che in questi ultimi anni non ho più frequentato con regolarità per l’impossibilità di conciliare tutti gli impegni. Mi occuperò del lavoro personale che all’interno del training si dedica ad ogni allievo, argomento che ritengo di grande importanza per la maturazione dell’allievo e la sua capacità di utilizzare le sue risorse personali come strumenti terapeutici.
Sarà interessante valutarne l’efficacia all’interno del percorso di training e definirne, nel prossimo futuro, una migliore strutturazione teorica.